衝破鳥籠公投,是「還權於民」、還是「還權愚民」?

鳥籠公投

自2004年以來,台灣合計發動了6次公投,沒有一次成功,《公投法》長期以來被譏為「鳥籠公投」。然而,2017年12月12日公投法修正案通過,正式將投票年齡下降至18歲,並且廢除公投審議會,將提案門檻調降為最近一次總統副總統選舉人總數萬分之1,將通過的門檻下修為同意票多於不同意票,且同意票達投票權人總額1/4!這樣看似公民權力大放送的時刻,究竟是好是壞呢?


I. 新舊公投法比較

舊法 新法
投票年齡 20歲 18歲
提案門檻 最近一次總統副總統選舉人數的千分之五 最近一次總統副總統選舉人數的萬分之一
連署門檻 最近一次總統、副總統選舉之選舉人總數5% 最近一次總統、副總統選舉之選舉人總數1.5%
投票門檻 投票人數達投票權人總數的1/2以上,且同意票超過有效票1/2

(俗稱雙二一門檻)

同意票>不同意票,

且同意票達投票權人總額1/4

(簡單多數決)

適用項目 1.  法律複決

2.  立法原則創制

3.  重大政策複決創制

4.  憲法修正案複決

1.  法律複決

2.  立法原則創制

3.  重大政策複決創制

※修憲及領土變更案等,回歸憲法增修條文處理

認定單位 由公民投票審議委員會認定 廢除公民投票審議委員會,全國性公投程序將全將交由中選會處理
不在籍投票 未規定 可以,實施方式另訂法律

 

公投制度是為了彌補代議政治的不足,讓人民可以直接性的投票決定法律創制、複決或是國家重大政策,不過,如公投過於頻繁則會取代國會,使民選的國會和執政者無法對法案和公共議題做重要決定,且人民未必有深刻理解法案與公共議題所需的專業與時間,當人民無法全盤了解許多複雜深刻的議題時,公投就必須謹慎設計,規範細節。

舊公投法確實在制度上過於嚴苛,導致2004年以來僅發動6次且無一通過,若將這6次的公投結果適用於新法的話,則會有4次是通過的,本次修法過後的標準是否過於寬鬆,仍需待後續公投提案、通過情形才得以驗證。

依照上述修正後新法之公投流程圖如下,如以第14任(2016年)總統副總統選舉人數計算,每一提案門檻只要超過1879人即可成功提案、連署門檻為28萬1745人、最後投票僅採簡單多數,且同意票數超過投票總人數的1/4即可過關。

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圖片來源/中央社


II. 國內聲音

正面聲音 反對聲音 其他
1.  蔡英文總統:打破鳥籠,還權於民。

2.  立法院長蘇嘉全:立法院三讀修正通過公民投票法,限制人民權利的鳥籠已經打破,人民的意志終於能夠在台灣土地上自由翱翔,是還權於民的一項重要里程碑。

3.  國民黨團書記長林為洲:公投法終於回歸正軌,黨團也鬆一口氣。我國歷經六次公投,以往多是宣示作用的政治性公投,沒有一次是法律案的複決;此次修法,有關修憲議題即回歸憲改程序,兩岸議題回歸兩岸協議監督條例框架,讓公投真正屬於人民,反映民意需求。

4.  人民作主教育基金會(前民主進步黨主席林義雄):過去的公投的程序及實質設下了種種極不合理的障礙,使得各種爭議無法訴諸「公民投票」來解決,嚴重挫折了台灣民主的發展。今日立法院將現行《公投法》做了比較合理的修正,將可以具體實踐人民作主,這是台灣民主發展的歷史新頁。

1.  國立雲林科技大學科技法律研究所教授吳威志:以目前法案的計算公式,選擇偏激的民粹議題,無論是社會性的「勞工休假」、「同性婚姻」或是政治性濃厚的廢核、兩岸關係,均能各自號召支持者投票而通過公投門檻。

公民投票的目的是補代議政治之不足,如今降低門檻,一定程度意謂著「民意機關功能不彰」,因為只有在議會無法決定、正確提案或無法獲得民意認同時,公民投票方有實效。所以若要讓人民採取直接民主,大幅降低門檻並非健全民主政治的良方,反而會使公投案增加,造成社會成本過高,以往全國性公投每次花費就將近7億元。

2.  東海大學政治系副教授邱師儀:新法修正後,預計從今年上半年起,綠藍陣營勢必會猛炒各種公投議題,國民黨推空汙或轉型不正義,時代力量推最低工資、護照移除ROC,到了年底九合一選舉時,選民領票將會眼花撩亂,選務人員將疲於奔命,選民的注意力自然難以聚焦。各種政治操作空間的極大化,也意謂著各種政治聲音的相互抵消,選舉淪為嘉年華會,然後就只是嘉年華會。

1.  佛光大學公共事務學系助理教授柳金財:公投法修正案,並未納入高度敏感政治性議題,顯示蔡英文政府兩岸政策回歸到「維持現狀」目標,從受基本教義派所掣肘制約,重新由偏向台獨激進主義路線,再度重返中間路線,展現政治善意。

2.  香港記者:台灣的公民文化還遠未發展成熟。不少台灣選民也不問是非,不管政黨的公共政策是否合理,只關心哪個黨派、哪個總統候選人,敵我涇渭分明。好像契合了自己的意識形態,所有利益就可以得到滿足、所有問題都可以解決似的。利益與意識形態捆綁在一起,結果就是公共利益被淡化,公共理性被忽視。

III. 外國全國公投制度比較

  公投項目 發動者與提案門檻 通過門檻
瑞士 強制性公投門檻:針對憲法、違憲法律及加入集體安全組織 議會發動 參與投票選民過半數之同意及過半數之邦通過始得生效,小邦之票以半票計算。
非強制性公民投票:針對聯邦法令及國際條約 5萬選民或8個邦之提請 同上
義大利 法律創制 5萬公民連署 交議會創制,屬間接創制
複決公投 50萬選舉人連署,或5州議會請求 投票率須達50%,過半數同意通過
憲法規定特殊情形 總統發動 投票率須達50%,過半數同意通過
憲法或憲法性法律公布後三個月內,可交付公民複決 若有國會一院1/5議員請求,或50萬選舉人連署,或5州議會請求 簡單多數同意
日本 修憲 各議院議員總數2/3以上提出修正案 過半數同意通過
特別地方自治團體之特別法律 該地方自治團體國民投票過半數同意
最高裁判所裁判官之任命 過半數贊成罷免者,應予罷免。但投票數未達選舉人總數百分之一者,不在此限
市町村合併協議會設置協議 以有效投票數過半數贊成為可決成立

 

瑞士公投制度是最家喻戶曉的,在全國性重大議題上,實施強制性公投,以邦為單位,邦內過半數同意,且須1/2以上的邦通過;而義大利則與我國舊的公投制度比較類似,在公投項目上及雙門檻的設計上最為明顯;日本的公投範圍比較特殊,一般重大政策與法律的創制複決都不在範圍內。

但是除上述比較的三個國家之外,事實上全球施行全國公投的國家並沒有很多,例如美國、德國就沒有全國性的公投,僅有地方公投制度;而英國的全國性公投則僅具有諮詢性質,並沒有實質上的拘束力。


VI. 小結

看完上述國內公投修法現況與他國比較之後,以下提供大家幾點思考:

  1. 肯定新公投法將修憲及領土變更案等,回歸憲法增修條文處理:《公投法》是一部程序法,在規定進行程序事項,至於人民主張公投事項,應該遵照個別法律規定,而變更領土、制定新憲法、修憲複決案等等,在憲法裡都有相關修憲規定,民進黨團幹事長劉櫂豪表示「應該回歸憲法去進行公民權利,才不會讓公投法跟憲法混淆。」
  2. 新公投法的提案及聯署門檻是否過低?上述提及若以最近一次總統副總統選舉人數來看,不到2000人即可提案、超過28萬多人即可完成連署,這樣的門檻如果有參與過街頭運動的人都知道,每次在凱道上遊行的人數大都幾千幾萬人,這樣的成案門檻是否過低?會不會造成公投案氾濫的後果?
  3. 公投審議仍有其必要性:新法中廢除公投審議會,之後只要通過萬分之一人數提案且連署過百分之五的議題,都全數可以進入公投程序,不須經由審查,如此會不會造成公投議題氾濫、浪費公投資源。是否可以思考其實公投審議仍有其必要,雖不做實質審查,但提供諮詢,協助公投提案成為具有可行性的提案,使公投案通過後,能與既有法制銜接,而不至於與現行制度相差太遠。
  4. 所有公投的過程應「審慎為之」:公投乃為人民之權力,但並非民粹之捷徑,在新公投法通過之際,身為公民的我們應該發揮公民素養,監督每項公投案的合理性、適切性,不被政治操弄,要明辨是非,我們也希望政府、政黨在發動公投時可以拿出理性的理由說服人民,而非用拙劣的政治手段激發民眾憤慨之情,然後伺機通過不利於國家發展的公投。

 

這部衝破鳥籠的公投法,確實在某種程度上還權於民,但是在台灣誰能保證公投不失真、民主不變調?如果在政府還權於民之際,人民不珍惜善用自我的公民權力,仍被意識形態蒙蔽,那恐怕只是讓政黨得以無限自由之名行愚民之實罷了!

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